Как спасти исторический город?

Во всем мире исторические поселения являются центрами притяжения туристов, приносят значительный доход и становятся визитными карточками стран. В России ситуация выглядит иначе. Алексей Гришин, доцент кафедры предпринимательства и логистики РЭУ им. Г.В. Плеханова расказывает, что необходимо сделать для эффективного экономического использования объектов культурного наследия в городах.

Что такое исторические поселения?

Сложившаяся на данный момент ситуация с историческими поселениями федерального значения имеет достаточно длительную историю. В 1949 году в СССР впервые в мире появился национальный список исторических городов, имеющих общесоюзное значение. В отношении данных городов действовал особый режим строительного надзора и приоритет реставрационных работ. К слову, тогда в список вошло лишь 20 городов СССР. К 1990 году этот список значительно расширился и в итоге включал в себя 536 поселений.

В современной России с 2002 года исторические поселения определялись в рамках Федерального закона № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Согласно этому положению исторические поселения делились на федеральные, утверждаемые Министерством культуры, и региональные, утверждаемые местными органами власти. Закон определял поселение культурного наследия как населенный пункт или его часть, в границах которых расположены объекты культурного наследия, включенные в реестр, выявленные объекты культурного наследия и объекты, составляющие предмет охраны исторического поселения. Сейчас историческими федеральными поселениями являются 41 населенный пункт.

Статус исторического поселения федерального значения накладывает значительные ограничения на реализуемую в городе градостроительную, хозяйственную и иную деятельность, которая должна осуществляться при условии обеспечения сохранности объектов культурного наследия и всех исторически ценных градоформирующих объектов поселения.

В историческом поселении государственной охране подлежат не только исторически ценные объекты, такие как здания и сооружения, формирующие историческую застройку и объединенные в том числе масштабом, объемом, структурой, стилем, конструктивными материалами, цветовым решением и декоративными элементами, но также планировочная структура и ее элементы, объемно-пространственная структура города, композиция и силуэт застройки (соотношение вертикальных и горизонтальных доминант и акцентов), соотношение между различными городскими пространствами (свободными, застроенными, озелененными), композиционно-видовые связи (панорамы) и даже соотношение природного и созданного человеком окружения.

Так что же пошло не так?

Почетный статус не обеспечивает поселению каких-либо налоговых льгот или предпочтений и не предоставляет возможности дополнительного финансирования. Напротив, жесткая система контроля и ограничения, налагаемые статусом на градостроительную, хозяйственную и иную деятельность, осложняют социально-экономическое развитие исторических поселений, препятствуют развитию промышленного производства и привлечению инвестиций.

И если для крупных городов эта ситуация является более или менее терпимой, то малые города, получившие почетный статус, оказались в парадоксальной ситуации, когда законодательная инициатива вместо того, чтобы способствовать сохранению и развитию исторических поселений федерального значения, на деле практически связала их по рукам и ногам.

К настоящему времени большинство небольших (численностью населения до 100 тысяч человек) исторических поселений России не способны самостоятельно решать многочисленные проблемы городского хозяйства. Перечень экономических проблем, свойственных малым городам — историческим поселениям федерального значения, весьма велик. Ключевыми из них можно назвать:

• неспособность городской и региональной экономики к самостоятельному выходу на самоокупаемость и эффективность в обозримой временной перспективе;
• недостаточную конкурентоспособность неспецифических местных производств, особенно остро проявляющуюся в условиях экономической глобализации;
• недостаточную развитость и связанную с этим низкую экономическую эффективность и конкурентоспособность третичной сферы производства (сферы услуг) в структуре экономики региона (что особенно заметно в разрезе перехода к постиндустриальной экономике);
• отток квалифицированной рабочей силы, молодых кадров;
• высокую изношенность и недостаточное качество городской инфраструктуры (коммунальной, социальной, транспортной, энергетической);
• общее снижение уровня жизни населения, выраженную инертность городской экономики;
• неблагоприятный предпринимательский климат (в том числе вызванный недостаточным покупательским спросом населения в результате предыдущего фактора), сдерживающий развитие МСП как основного драйвера роста региональной экономики;
• как обобщенное следствие изложенных выше проблем — высокодотационную структуру регионального бюджета, которая программирует высокую зависимость города от субсидий и субвенций бюджетов различных уровней.

В этих условиях изначальная цель присвоения указанным малым городам статуса исторических поселений федерального значения — сохранение их богатого историко-культурного наследия — по сути, не достигается.

Напротив, значительное количество памятников истории и культуры в таких поселениях требует срочной реставрации либо консервации. Жилой фонд также нуждается в модернизации или реконструкции, которые зачастую дороже, чем стоимость нового строительства. Можно утверждать, что работы по реальному восстановлению исторической застройки, сохранению культурного и природного наследия входят в прямое противоречие с хозяйственными и бюджетными интересами малого города — исторического поселения федерального значения.

Как решить проблему?

Попытки решения проблемы принимаются, в том числе на государственном уровне. В частности, в 2018 году Правительство предоставило дополнительные средства на развитие малых городов и исторических поселений — им было выделено по 50 млн рублей. Однако даже эти суммы, хотя и являются большим подспорьем, качественно проблемы не решают — в реальности городам нужны миллиарды, особенно если речь идет об исторических поселениях, которые нередко просто рассыпаются.

Эти деньги способны дать инвестиции, но здесь начинается самая большая проблема. Малые города и исторические поселения должны, разрабатывая стратегию развития, искать некие конкурентные преимущества. Зачастую они строятся вокруг сферы услуг, в первую очередь туризма, искусства, народных промыслов.

Однако тут мы сталкиваемся с очередной проблемой. Допустим, город имеет богатую историю, отдельные ценные памятники архитектуры или даже сохранил историческую застройку, рядом с ним живописный ландшафт и чистый воздух. Однако туристы в город не едут из-за того, что в нем не развита туристическая инфраструктура. Казалось бы, инвесторы могли бы вложиться в ее развитие, но туристический поток слишком мал.

Выходом из ситуации могли бы стать комплексные программы развития малых городов и исторических поселений, учитывающие все аспекты функционирования таких городов как социально-экономических систем.

В частности, в настоящее время Министерство культуры Российской Федерации ведет подготовку к реализации концепции по развитию исторических поселений, поддержке и популяризации культурных и туристских возможностей, развитию экономики культурного наследия. Эта концепция направлена на повышение устойчивости городского развития и социально-экономического роста небольших исторических поселений путем комплексного развития их территории и инфраструктуры. Ключевой ее особенностью является широкое привлечение сторонних инвесторов через механизм муниципально-частного партнерства, который позволит выполнять не только работы по восстановлению историко-градостроительной среды, но также по благоустройству, ремонту инженерных коммуникаций и т.д.

В настоящее время специалисты РЭУ им. Г.В. Плеханова работают над экономической моделью реализации данной концепции. Предполагается, что пилотным городом для реализации подобной программы станет город Касимов Рязанской области. Кроме того, для успешного решения задачи «спасения» малых городов требуется подготовка большого количества профессионалов в области управления градостроительным планированием, культурными ресурсами, наследием. И, наконец, активная популяризация этих поселений как центров культуры и туризма.

Источник: СИА